새정부 전력·에너지 현안과 과제(1)전력산업구조개편

現 전력산업구조 문제인식엔 '공감' 대안은 '정반대'

올해는 박근혜 정부가 새롭게 출범했고, 정부조직법 개편으로 산업통상자원부가 전력·에너지 정책을 전담하게 됐다. 산업부가 새롭게 출범하면서 지난 3월 25일 발표한 2013년 업무보고에는 전력·에너지 분야의 다양한 현안을 담고 있다. 이에 본지는 전력·에너지 분야의 주요 현안 중 총 8가지 테마를 선정해 주제별 지상대담을 기획했다. 그 첫 번째 주제는 4월 2일로 12주년을 맞는 전력산업구조개편 논의를 담아 봤다.

조성봉 숭실대 교수와 대구대 안현효 교수를 개별적으로 인터뷰 했지만. 편집은 대담형식으로 구성했다.

◆사회= 2001년 한전의 발전부문이 자회사로 분할된 지 12년이 됐습니다. 지난 12년을 과거 한전 체제와 비교해 평가해 주신다면.

◆조성봉 숭실대 경제학과 교수(이하 조성봉)= 발전회사가 한전에서 분리돼 6개로 쪼개지고, 민간발전사들이 시장에 진입했는데, 지난 12년을 ‘좋다’, ‘나쁘다’ 한 마디로 말하기는 어려울 것 같습니다. 다만 전력가격이 도시가스요금이나 기름값과 비교해 너무 싸다보니 전력수요가 대폭 늘면서 자원배분이 엉망이 돼 버렸죠. 또 한전은 부채가 심화되면서 국민들이 전기요금이 아닌 세금으로 이를 보전해줘야 하는 상황에 놓여 뭔가 변화는 필요하다는 생각이 듭니다.

◆안현효 대구대 사회교육과 교수(이하 안현효)= 전력산업의 경쟁력은 공급의 안정성과 배분적 효율성 두 가지 측면에서 볼 수 있습니다. 이런 관점에서 보면, 현 전력산업 체제는 이 두 가지 모두 제대로 기능하지 못하고 있고, 결과적으로 과거에 비해 뒤쳐졌다고 보는 게 타당합니다. 그 이유는 우선 수급불안과 관련해 전력산업 구조개편 이후 전력산업 내 각 사업자의 역할이 불명확해졌기 때문입니다. 즉 발전사의 책임과 한전의 공급책임간의 괴리가 있죠. 한전은 공급자는 아니지만 최종공급 책임은 여전히 가지고 있습니다. 민자발전사들은 원래 공급계획대로 발전소를 설립하지 않는 경우가 많았고, 이는 예비율의 저하로 나타나 결국 9.15 정전과 같은 사태를 낳았죠. 또 최근 전력가격이 인상되고 있지만 한전의 경우 연료비 상승분이 요금에 충분히 반영되지 않아서 적자가 쌓이고 있습니다. 발전과 판매가 분리돼 있어 발전사의 이익이 판매사의 손실을 보전해주지 못하고 있기 때문입니다.

◆사회= 경제학점 관점에서는 독점보다는 시장체제가 바람직한 게 사실입니다. 하지만 우리나라 전력산업에 이러한 논리를 적용하는 것은 다소 문제가 있지 않을까요.

◆조성봉= 물론 시장경쟁이 항상 좋은 것만은 아닙니다. 하지만 판매경쟁 도입이 중요한 이유는 소비자들에게 선택권을 줄 수 있고, 자원배분의 효율성을 가져올 수 있기 때문이죠. 지금은 전력산업에서 소비자가 소외돼 있거든요. 통신·IT산업의 경우 지금 전 세계적으로 경쟁체제가 도입되면서 기술도 혁신되고, 소비자의 선택권이 넓어지고 있습니다.

많은 사람들이 통신산업에 경쟁체제가 도입되면서 요금이 많이 올랐다고 비판하는데, 이는 통신요금 자체가 상승했다기보다는 전화기에서 비싼 스마트폰으로 제품 자체가 변화됐기 때문에 그런 것이죠. 또 소비자들이 스마트폰이 비싸도 사려고 하는 것은 그 만큼 서비스가 좋아졌기 때문입니다. 과거 독점체제하에서는 상상하기 어려운 일이죠.

이 같은 상황은 전력산업에도 적용할 수 있습니다. 지금은 하루 종일 집을 비우는 맞벌이 가구나 반대로 하루 내내 전기를 사용하는 상점이나 동일한 품질의 동일한 요금을 내고 있는데, 기본요금과 사용량요금을 달리하는 요금체제를 도입하면 보다 효율적인 자원배분이 가능해집니다. 또 가전제품과 연계한 스마트그리드 기술개발이 활발해지면서 현 체제에서는 생각할 수 없는 일들이 벌어질 겁니다.

◆안현효= 전력산업의 경쟁 도입이 의미가 있으려면 예비율 20% 이상의 충분한 공급력이 확보되고, 계통이 인근지역 또는 다른 국가와 연결되어 있어야 합니다. 또 가격이 급등할 때 대체재가 전기의 소비를 대신한다는 등의 조건이 필요하죠. 하지만 우리나라는 이 같은 조건이 전혀 맞지 않습니다. 또 충분한 예비력이 확보돼도 과다한 자본의 투입으로 비용을 증가시키는 문제를 유발할 가능성이 큽니다. 따라서 1차 에너지의 거의 전량을 수입하는 우리나라와 같은 경우는 에너지 믹스를 결정하고, 믹스 내에서 적정예비율을 벗어나지 않는 범위 내에서 공급설비량을 유지·관리하는 것이 총공급비용을 최소화 할 수 있습니다.

결론적으로 우리나라에는 경쟁보다는 계획에 의한 공급량과 수요량을 맞추고 조절해 나가는 것이 더 바람직하다고 봅니다.

◆전력공기업 한전에 대해 비판적인 시각이 있습니다. 부채문제와 비효율경영 등이 그렇습니다. 한전을 쪼개든 판매경쟁을 도입해야 한다는 게 정부의 의지인 것 같기도 한데 어떻게 생각하십니까.

◆안현효= 한전이 비효율적인가에 대해서는 국민감정, 정서적인 판단이 아니라 다른 나라 전력회사와의 비교우위 분석, 한전의 집행비용의 적정성 등을 통해 판단하는 것이 필요합니다. 제가 연구한 바에 따르면 한전은 비교우위가 있습니다. 지금 나타나고 있는 한전의 적자나 부채증가는 한전 경영의 비효율 보다는 전력원가가 요금에 전가되지 않고 한전이 떠 안고 있기 때문에 발생된 것이죠. 또 전력산업구조, 발전가격 결정체계, 발전회사와 한전의 도매가격 정산시스템 등이 비정상적입니다. 한전은 해외에서 세계적으로 매우 효율적인 유틸리티로 평가받고 있는데, 국내에서 후하게 평가받지 못하고 있는 점도 한전에 대해 비판적인 여론의 이유라고 할 수 있습니다.

이런 상황에서 판매경쟁을 통해 한전의 문제를 해결할 수 있는 것은 아닙니다. 판매경쟁을 도입하면 세계 전력산업계의 경험상 가격이 올라가는데, 이는 공공보다는 사적 이윤이 추구되기 때문이죠. 공공적 성격이 강한 산업에는 ‘효율적일 수는 있으나 탐욕적인 민간 보다는 게으른 공공이 더 낫다’는 학계의 주장에도 관심을 기울일 필요가 있습니다.

◆사회= 최근 일본이 전력시장 전면자유화를 담은 정책을 발표했습니다. 이것이 우리나라에 주는 시사점은 무엇이라고 보십니까.

◆조성봉= 지난 2월 일본 전력산업 구조개편 기본계획이 수립되고 올 상반기 중으로 의회에서 통과될 것으로 예상되는데, 우리나라에도 미치는 영향이 클 것이라고 생각합니다.

특히 우리나라 산업통상자원부는 일본의 사례를 조심스럽게 지켜볼 겁니다. 현재의 상황에서 한전으로 재통합은 어렵고, 그렇다고 지금의 어정쩡한 형태를 계속해서 끌고 갈 수만은 없거든요. 하지만 판매경쟁 도입이 미치는 영향이 워낙 커서 당장 추진하기는 어려울 겁니다. 최근 산업부가 내놓은 업무보고 자료를 봐도 전력산업 구조개선은 중장기 과제라고 명시해 놓고 있습니다. 당장은 하지 않겠다는 겁니다. 다만 단기적으로 가스 직수입이 활성화되고, 전력거래제도가 개선될 것으로 전망됩니다. 이런 점에서 내년도 산업부 업무보고시점이 중요하다고 봅니다. 올해는 충분히 논의하고, 본격적인 논의는 내년부터 시작되지 않을까 생각하죠.

◆마지막으로 두 분이 생각하시는 바람직한 전력산업 구조개편 방안을 제시해 주신다면.

◆조성봉= 장기적으로 판매경쟁 도입에 찬성하지만, 급격히 추진하는 것에는 반대입니다. 장기적인 계획을 수립해서 단계적으로 천천히 진행해야 하죠. 지금 민간기업들은 판매부문에 대해서는 관심도 별로 없고, 준비도 전혀 안 돼 있거든요. 오히려 가스 직수입과 발전사업에 대한 관심이 더 큰 게 사실입니다.

그리고 판매경쟁의 목적은 결코 한전의 구조조정이 아닙니다. 한전, 특히 노조 쪽에서 판매경쟁 도입에 대해 상당히 우려하고 있는데, 상당부분은 기우라고 생각합니다. 과거 금융산업의 경우 핵심이 인력이다 보니 민영화 과정에서 인력구조조정이 많았지만, 에너지는 설비산업이어서 판매경쟁체제가 도입돼도 인력구조조정 우려는 별로 없거든요.

◆안현효= 모순되고 비현실적이라고 여겨질지 모르지만 가능하다면 과거의 통합체제로 되돌아가는 것이 바람직합니다. 하지만 현실적으로 그것이 불가능하다면 가능한 범위내에서라도 부분 통합을 하는 것이 바람직하죠. 이미 민간발전이 많이 진입해 있는 현실을 인정할 수밖에 없다면 우선 민간발전이 공공발전보다 비대칭가격규제를 통해 더 많은 이익을 향유하고 있는 상황을 개선하고, 한전과 공공발전을 묶어주되 민간이 혹시 받게 될 지도 모르는 송전사업자의 차별적 접속을 차단하기 위한 수단을 별도로 강구해야 할 것입니다.