필수공익사업장 관련 개정 노동관계법의 내용 및 비판
공공운수연맹 정책실
1. 개정 「노동조합및노동관계조정법」의 내용 및 비판
(1) 필수유지업무
① 법조문
제42조의2【필수유지업무에 대한 쟁의행위의 제한】
①이 법에서 “필수유지업무”라 함은 제71조제2항에 따른 필수공익사업의 업무 중 그 업무가 정지되거나 폐지되는 경우 공중의 생명․보건 또는 신체의 안전이나 공중의 일상생활을 현저히 위태롭게 하는 업무로서 대통령령이 정하는 업무를 말한다.
제42조의3【필수유지업무협정】
노동관계 당사자는 쟁의행위 기간 동안 필수유지업무의 정당한 유지․운영을 위하여 필수유지업무의 필요 최소한의 유지․운영 수준, 대상 직무 및 필요인원 등을 정한 협정(이하 “필수유지업무협정”이라 한다)을 서면으로 체결하여야 한다. 이 경우 필수유지업무협정에는 노동관계 당사자 쌍방이 서명 또는 날인하여야 한다.
제42조의4【필수유지업무 유지․운영 수준 등의 결정】
①노동관계 당사자 쌍방 또는 일방은 필수유지업무협정이 체결되지 아니하는 때에는 노동위원회에 필수유지업무의 필요 최소한의 유지․운영 수준, 대상직무 및 필 요인원 등의 결정을 신청하여야 한다.
②제1항에 따른 신청을 받은 노동위원회는 사업 또는 사업장별 필수유지업무의 특성 및 내용 등을 고려하여 필수유지업무의 필요 최소한의 유지․운영 수준, 대상직무 및 필요인원 등을 결정할 수 있다.
③제2항에 따른 노동위원회의 결정은 제72조에 따른 특별조정위원회가 담당한다.
④제2항에 따른 노동위원회의 결정에 대한 해석 또는 이행방법에 관하여 관계 당사자의 의견이 일치하지 아니하는 경우에는 특별조정위원회의 해석에 따른다. 이 경우 특별조정위원회의 해석은 제2항에 따른 노동위원회의 결정과 동일한 효력이 있다.
⑤제2항에 따른 노동위원회의 결정에 대한 불복절차 및 효력에 관하여는 제69조와 제70조제2항을 준용한다.
제42조의5【노동위원회의 결정에 따른 쟁의행위】
제42조의4제2항에 따라 노동위원회의 결정이 있는 경우 그 결정에 따라 쟁의행위를 한 때에는 필수유지업무를 정당하게 유지․운영하면서 쟁의행위를 한 것으로 본다.
제42조의6【필수유지업무 근무 근로자의 지명】
노동조합은 필수유지업무협정이 체결되거나 제42조의4제2항에 따른 노동위원회의 결정이 있는 경우 사용자에게 필수유지업무에 근무하는 조합원 중 쟁의행위기간 동안 근무하여야 할 조합원을 통보하여야 하며, 사용자는 이에 따라 근로자를 지명하고 이를 노동조합과 그 근로자에게 통보하여야 한다. 다만, 노동조합이 쟁의행위 개시 전까지 이를 통보하지 아니한 경우에는 사용자가 필수유지업무에 근무하여야 할 근로자를 지명하고 이를 노동조합과 그 근로자에게 통보하여야 한다.
② 내용
- 개정된 「노동조합및노동관계조정법」(이하 ‘노조법’이라 함)에서는 쟁의행위 태양에 관한 제42조 아래에 5개 조항을 신설하여 필수공익사업에서의 필수유지업무 결정방법 등을 정하고 있음.
- 개정전 노조법에서의 필수공익사업장에 대한 직권중재제도는 노동3권의 과도한 제약이라는 비판 및 위헌 논란과 함께 국제노동기구(ILO) 등에서 지속적으로 개선권고를 받음.
- 현행법은 위 직권중재제도를 폐지하되 기존의 필수공익사업에 항공운수사업, 혈액공급사업을 추가하고 필수공익사업의 업무 중 그 업무가 정지 또는 폐지되는 경우 공중의 생명․보건 또는 신체의 안전이나 공중의 일상생활을 현저히 위태롭게 하는 업무를 ‘필수유지업무’로 규정(신설)하고 쟁의행위기간 중에도 정당한 유지․운영 의무를 부과함.
- 노사 당사자는 쟁의행위 기간동안 필수유지업무의 정당한 유지․운영을 위하여 필수유지업무의 필요 최소한의 유지․운영수준, 대상직무 및 필요인력 등을 정한 필수유지업무협정을 체결하도록 하되, 협정이 체결되지 아니하는 경우에는 당사자 일방 또는 쌍방이 노동위원회에 신청하여 노동위원회(특별조정위원회)로 하여금 필수유지업무의 필요․최소한의 유지․운영수준 등을 결정하도록 함.
- 필수유지업무협정이 체결되거나 노동위원회의 필수유지업무의 수준 등에 관한 결정이 있는 경우 노동조합은 사용자에게 쟁의행위 기간 동안 근무하여야 할 조합원을 통보할 의무가 있으며, 사용자는 이에 따라 근로자를 지명한 후 이를 노동조합과 지명근로자에게 통보할 의무가 있음. 다만, 노동조합이 쟁의행위 개시 전까지도 위 통보의무를 이행하지 않는 경우에는 사용자가 근로자 지명권을 행사한 후 이를 노동조합과 지명근로자에게 통보하여야 함.
③ 비판
- 필수유지업무 제도 신설은 필수공익사업의 범위는 확대하면서 다른 제한(대체근로 허용, 긴급조정제도 존치)을 부가하여 쟁의행위에 대한 제한을 병존적․중첩적으로 두고 있다는 점에서 쟁의권 제한의 최소화 원칙에 반한다는 문제점을 지님.
- 노사 간 필수유지업무협정이 체결되지 않을 경우 개정법은 ‘노동위원회’로 하여금 그 범위와 수준을 결정하도록 하고 있으나, 노동위원회가 종래 공익사업 전반에 대해 직권중재를 남용해 온 모습 그대로라면 필수유지업무를 지나치게 인정함으로써 결국 쟁의권을 제한할 가능성도 배제할 수 없음.
- 법 제42조의5에서는 ‘노동위원회의 결정에 따라 노동조합이 쟁의행위를 한 경우 필수유지업무를 정당하게 유지․운영하면서 쟁의행위를 한 것으로 본다.’라고만 규정하고 있을 뿐 노동조합이 노사 간 자율로 정한 필수유지업무협정에 따라 쟁의행위를 한 경우에 대하여는 침묵하고 있어 해석 상 논란이 예상됨.
- 또한 필수유지업무협정도 체결되지 않았고, 노사 당사자가 노동위원회에 그 결정에 관한 신청도 하지 않았지만, 다만 노동조합이 자발적으로 필수유지업무는 유지하면서 쟁의행위를 진행하고 있는 경우 쟁의행위의 정당성도 문제가 될 수 있음.
- 법 제42조의6에서는 노동조합이 사용자에게 쟁의행위기간 중 근무하여야 할 조합원을 통보하도록 하고 있으나 조합원 신분은 유지하면서 쟁의행위에는 참가하지 않는 조합원이 상시적으로 존재하는 상황은 장기적으로 노동조합의 단결력을 심대히 훼손할 것임.
(2) 필수공익사업의 대체근로 허용
① 법조문
제43조【사용자의 채용제한】
①․② (개정 전과 같음)
③제1항 및 제2항은 필수공익사업의 사용자가 쟁의행위기간 중에 한하여 당해 사업과 관계없는 자를 채용 또는 대체하거나 그 업무를 도급 또는 하도급 주는 경우에는 적용하지 아니한다.
④제3항의 경우 사용자는 당해 사업 또는 사업장 파업참가자의 100분의 50을 초과하지 않는 범위 내에서 채용 또는 대체하거나 도급 또는 하도급 줄 수 있다. 이 경우 파업참가자 수의 산정 방법 등은 대통령령으로 정한다.
② 내용
- 개정 전 조항은 사용자는 쟁의행위기간 중 그 쟁의행위로 중단된 업무의 수행을 위하여 당해 사업과 관계없는 자를 채용 또는 대체할 수 없고, 사용자는 쟁의행위기간 중 그 쟁의행위로 중단된 업무를 도급 또는 하도급을 줄 수 없도록 규정하고 있었으며, 이에 대한 예외는 없었음.
- 본 규정이 필수공익사업의 경우에 한하여 사용자는 당해 사업 또는 사업장 파업참가자의 100분의 50을 초과하지 않는 범위 안에서 쟁의행위 기간 중에 한하여 당해 사업과 관계없는 자를 채용 또는 대체하거나 그 업무를 도급 또는 하도급을 줄 수 있도록 하는 내용으로 신설․변경되었음 단, 근로자 파견은 금지됨.
③ 비판
- 필수공익사업장에서의 대체근로허용은 파업의 실질적 효력을 상실케 할 것이므로 쟁의권의 심대한 제약임.
- 필수공익사업에서의 대체근로 허용 범위와 관련하여 현행법에서는 파업참가자의 100분의 50을 초과하지 않도록 규정하고 있고, 이 경우 파업참가자 수의 산정 방법 등은 대통령령으로 정하도록 하고 있는 바 이에 대해 논란이 예상됨.
(3) 필수공익사업에 대한 직권중재 폐지
① 법조문
제62조【중재의 개시】
3. <삭 제>
제74조【중재의 권고】, 제75조【중재회부의 결정】 <삭 제>
② 내용
- 이 법 개정 전에는 업무의 중단 또는 폐지로 공중의 일상생활 또는 국민경제를 현저히 위태롭게 할 사업을 필수공익사업으로 규정하고 노동쟁의 발생 시 노동위원회가 중재를 통해 분쟁을 해결하는 직권중재제도를 두고 있었는데 이를 삭제함.
③ 비판
- 개정법은 직권중재를 폐지하는 대신 ㉠필수공익사업의 범위를 확대하고, ㉡필수유지업무제도를 신설․도입하였으며, ㉢필수공익사업에 대한 대체근로를 전면적으로 허용하며, ㉣ 긴급조정제도를 존치시켜 공익사업의 쟁의권을 보장한다는 취지는 거의 퇴색됨.
- 입법례 상으로도 긴급조정․필수유지업무․대체근로를 모두 허용하고 있는 국가는 없으며, 대체근로를 허용한다면 필수유지업무를 정할 필요가 없고, 대체근로도 필수유지업무도 있는데 다시 긴급조정이 허용되는 범제라면 지나친 쟁의권의 제한이라 할 수 있음.
(4) (필수)공익사업의 범위 확대
① 법조문
제71조【공익사업의 범위 등】
① 이 법에서 “공익사업”이라 함은 공중의 일상생활과 밀접한 관련이 있거나 국민경제에 미치는 영향이 큰 사업으로서 다음 각 호의 사업을 말한다.
1. 정기노선 여객운수사업 및 항공운수사업
2. 수도사업, 전기사업, 가스사업, 석유정제사업 및 석유공급사업
3. 공중위생사업, 의료사업 및 혈액공급사업
4. 은행 및 조폐사업
5. 방송 및 통신사업
② 이 법에서 “필수공익사업”이라 함은 제1조의 공익사업으로서 그 업무의 정지 또는 폐지가 공중의 일상생활을 현저히 위태롭게 하거나 국민경제를 현저히 저해하고 그 업무의 대체가 용이하지 아니한 다음 각 호의 사업을 말한다.
1. 철도사업, 도시철도사업 및 항공운수사업
2. 수도사업, 전기사업, 가스사업, 석유정제사업 및 석유공급사업
3. 병원사업 및 혈액공급사업
4. 한국은행사업
5. 통신사업
② 내용
- (필수)공익사업의 범위에 항공운수사업, 혈액공급사업을 추가하였음.
③ 비판
- 개정법의 가장 큰 문제 중 하나로 (필수)공익사업의 범위를 합리적 근거없이 확대하였다는 점임.
2. ILO의 국제노동기준에 따른 필수서비스 및 최소서비스의 개념
(1) 파업
○ 파업 : 근로자와 그 단체가 자신의 사회적․경제적 이익을 보호하기 위한 기본적인 수단. 그러나, 파업권은 절대적인 권리가 아니며 이를 행사함에 있어서는 일정한 법적인 요건을 따르거나 제한할 수 있으며, 특별한 상황에서는 금지 가능함.
○ 파업권에서 제외될 수 있는 경우 : 공무원, 필수서비스, 최소서비스, 권리분쟁
- 파업권은 그 사업의 중단이 전체 또는 일부 국민의 생명․신체적 안전이나 건강을 위태롭게 할 수 있는 사업(필수서비스사업 분야)에서는 제한 또는 금지될 수 있다는 입장.
(2) 엄격한 의미에서의 필수서비스(essential service in the strict sence of the term)
- 당해 서비스의 중단이 생명, 개인적 안전, 대중의 전체 또는 일부의 보건에 위해를 초래하는 서비스
- 또한 본 개념은 당해 국가에 존재하는 특수한 상황에 따르는 것으로 고정적인 것은 아님. 따라서, 비필수적 서비스도 파업이 일정기간을 경과하거나 또는 일정정도를 넘는 결과 생명, 개인적 안전, 대중의 전체 또는 일부의 보건에 위험이 초래된다면 필수서비스로 전환됨.
- 당해 서비스에 혼란이 일어났을 경우 국민 전체 또는 일부의 안전, 건강, 생명을 위협할 수 있는 공공서비스에서는 파업권을 제한 또는 금지할 수 있다는 입장임.
- 결사의 자유위원회는 의료, 전기공급, 수도공급, 전화서비스, 항공관제 등이 엄격한 의미에서의 필수서비스에 속한다고 결정.
(3) 최소서비스(minimum service)
- 파업의 경우에도 유지되어야 하는 최소한의 서비스.
- 즉 1) 그 중단이 생명, 개인적 안전, 공중의 전체 또는 일부의 보건에 위해를 초래할 우려가 있는 서비스, 2) 용어의 엄격한 의미에서의 필수서비스에는 해당하지 않지만, 파업의 강도나 기간에 비추어 그 결과가 공중의 정상적인 생활여건에 위해를 주는 국가 긴급사태를 초래할 정도에 이르는 경우, 3) 기본적 중요성이 인정되는 공공서비스를 의미함.
- 필수서비스 외에도 파업의 정도와 기간이 국민의 정상적인 생활을 위태롭게 하는 사업, 기본적으로 중요한 공공사업에는 파업 중에도 최소서비스를 제공토록 할 수 있으며 최소서비스의 결정에는 정부․노사당사자가 함께 참여할 수 있어야 함.
- 최소서비스의 범위를 결정하는 데에 있어서 다음의 두 가지 요건을 충족해야 함.
① 진정한 의미에서의 최소서비스라야 함. 즉 서비스를 국민의 절대 기본적인 필요를 충족시키는데 필요한 최소한의 가동, 최소서비스를 제한하여 파업이 무력해지지 않도록 하여야함.
② 관련 사용자단체도 사용자, 공공기관과 함께 최소서비스를 적용해야 하는 분야가 무엇인지 결정하는데 참여할 수 있어야 함.
- 이러한 관점에서 도서지역에서의 운송서비스, 국가를 대표하는 항만시설을 관리하는 기업이 제공하는 하역서비스, 지하철서비스, 여객 및 상품의 운송서비스, 철도서비스, 우편서비스 등에 대해 최소서비스제도를 설정하는 것인 인정됨.
- 유지되어야 할 최소비스에 관한 규정은 명백하게 규정되어야 하고 엄격하게 적용되어야 하며, 관련당사자들에게 적절한 시기에 고지되어야 한다는 점이 중요.
- 따라서, 최소서비스는 1) 공중의 생명이나 정상적인 생활여건의 위해를 방지하기 위해 정확히 필요한 조치에 한정되어야 하며, 2) 그러한 서비스를 정함에 있어 근로자 측이 사용자 및 정부당국과 마찬가지로 관여할 수 있어야 하며, 3) 최소서비스에서 근로를 제공하여야 하는 인원의 범위를 설정함에 있어서는 정부당국뿐만 아니라 관련된 사용자측 및 근로자측도 관여하여야 함.
- 최소서비스에 종사하는 인원과 의무의 범위에 대하여 당사자 간의 견해가 일치하지 않는 경우 독립적인 기구에 의해서 그러한 의견불일치가 해결되어야 한다는 취지의 입법이 마련되어야 함. 그리고 최소서비스의 범위에 대하여 다툼이 있는 경우 관련된 기업과 설비의 구조 및 기능, 그리고 파업행위의 실질적인 영향 등을 사실관계에 대한 충분한 검토를 통해서 사법당국이 판단하여야 함.
3. 필수업무 유지의 해외사례
(1) 총평
- 해외의 경우 필수업무에 대한 구체적인 실정법을 찾아보기 힘듬. 다만, 일부의 경우 공공의 생명, 신체, 건강과 관련된 생존필수적 사업 영역에서 파업이 발생하는 경우에는 최소업무유지를 두되 최소업무의 구체적 범위는 노사자율로 정하도록 하고 있으나 이를 구체적으로 명시하는 실정법적 규정을 두는 경우는 없음.
(2) 각 영역별 운영실태
① 정기노선여객운송사업(스페인, 이탈리아)
- 스페인의 경우 지하철, 시내버스, 철도, 항공 사업에서 노사 간의 교섭을 통해 최종적으로 정부가 결정하는 방식을 취하고 있음.
예) 지하철과 시내버스 : 혼잡시간대 50~60%, 기타시간대 15~20%
- 이탈리아의 경우 버스, 지하철, 전차, 기차, 비행기, 고도 연결 수단인 해상교통 사업에서 노사 간의 교섭을 통해 최종적으로 최소업무보장위원회의 조정절차를 거쳐 결정됨.(업무의 50%와 인원의 1/3이 상한선임)
예) 항공 : 07~10시 및 18~21시 파업금지. 섬들 간의 연계보장. 상당수의 국제선 보장. 결국 약 절반의 비행편수 보장.
② 병원 및 혈액공급사업(캐나다의 퀘백주, 그리스)
- 퀘백의 경우 앰블런스에 의한 수송, 보건, 이식을 목적으로 하는 혈액이나 부산물 혹은 인간 장기의 수집, 운반 및 분배 사업에서 노사의 교섭을 통해 필수서비스위원회가 최종 결정함.
예) 작업반별 인워수의 일정 비율을 유지해야 함. 사업장에 따라 55~90%까지 다양함.
③ 각종 에너지 생산․공급사업(스페인, 벨기에, 그리스)
- 스페인의 경우 전기, 가스, 석유 사업에서 특별법에 의해 규정함.
예) 전기, 가스, 석유의 공급 유지를 보장하는 한도에서만 파업권 행사 가능
- 포르투갈은 ‘민간인 징발’ 방식, 핀란드는 ‘보상금제도’응 통해 파업대응.
④ 기타
- 수도 및 오․폐수처리사업 : 최소유지업무에 대한 실정법적 규율 사례 없음.
- 통신 및 우정사업 : 주로 우편업무에 스페인, 그리스, 네덜란드, 영국 등의 경우 규제존재.
- 중앙은행 : 최소유지업무에 대한 실정법적 규율 사례 없음.
4. 철도 및 지하철운수사업에서의 파업 시 유지되는 핵심 업무의 범위(한국노동연구원의 입장)
- 원칙적으로 정기노선여객운수사업의 핵심 업무는 운전(조정), 관(통)제(운행관리, 통신․신호), 정비․점검, 여객지원 등의 업무로 이는 필수유지업무에 가깝다고 볼 수 있음.
- 이에 따라 철도 및 지하철의 필수유지업무의 경우 기관사 및 부기관사의 차량운전업무, 차량정비(경정비/정기적으로 실시하게 되어 있는 중정비는 제외), 사령업무, 시설 및 정비, 전기 및 통신업무 등을 들 수 있음.
- 정기노선여객운수사업의 경우 개별적․구체적 업무가 연속공정에 해당하지는 않지만 업무 간 상호연계성이 크고 발생 가능한 각종 사고의 위험에 대비하기 위하여 파업 시 정상근로에 유사한 정도의 업무총량을 지정하는 방안도 고려 가능함.
- 또한 산간․벽지 또는 단독운송노선의 경우 최소한의 업무총량을 정하거나 제반 운송수단의 동시․다발적 파업을 금지시키는 방안도 검토 가능함.
- 필수유지업무를 인위적으로 분류하기 어려운 사업의 특성 상 법령에 ‘승객의 이동과 안전에 직접적으로 관련되는 업무’라고 추상적으로 규정하고 그 구체적인 업무의 내용은 노사 간 협상을 통해 구체화하는 방안도 고려 가능함.
5. 개정 노조법의 시행령 제정에 관하여
(1) 판단지점
- 노동부는 현재 필수공익사업장의 노, 사, 정 및 전문가로 구성된 TFT를 통해 의견수렴을 한 후 상반기 안에 시행령을 확정하려는 일정임. 일단 사업장마다 편차는 있지만 필수유지업무에 대해 노사 간에 시각차가 상당한 상황임.
- 노동부 TFT는 시행령 제정을 위한 의견수렴기구이며 현재 운영 또한 이러한 수준에서 이루어지고 있음. 필수유지업무에 대한 노동부의 연구용역 작업을 수행한 한국노동연구원의 경우 각 사업장마다 필수유지업무로 지정될 구체적인 안을 제출하고 있는 상황임.
(2) 시행령 제정의 형식에 관하여
○ 현재적으로 파업 시 필수유지업무제도의 설계방식으로는 다음과 같은 것이 고려되고 있음.
① 하위법령에 구체적으로 필수유지업무를 적시하는 방안
- 업무 간 상호연계성과 연속공정적 성격이 상대적으로 적은 사업부문에서 본 방안을 고려할 수 있을 것으로 예상됨. 그러나, 공익사업의 특성 상 이에 해당되는 사업장은 드물 것임.
- 또한 하위법령에 필수유지업무에 해당되는 부서나 직위를 구체적으로 적시하는 것도 한계적이며 제정과정에서 노사 간 입장조율이 쉽지 않을 것으로 정부에게 상당한 부담이 될 것임.
② 파업 시 유지되어야 할 업무총량의 범위를 규정하되 이에 대해 노사가 자율적으로 결정하는 방안
- 파업 시 유지되어야 할 업무총량의 범위를 하위법령에 규정하되 이 범위 내에서 노사가 자율적으로 결정하는 방안으로 업무 간 상호연계성과 연속공정적 성격이 상대적으로 크거나 그 정․폐시 사고발생 위험이 높은 특성을 지닌 사업에 도입이 높게 요구됨을 주장하고 있음.
- 이 경우 실질적으로 업무총량의 범위 하에서 대부분의 업무가 필수유지업무로 지정될 가능성이 높음. 노사 간 자율적인 결정이라 해도 최종적으로 노동위원회의 조정 내지 판정에 의해 결정될 것이기 때문에 협의의 범위 또한 협소하다 할 수 있음.
③ 법령에 추상적인 규정만 두고 그 구체적인 업무의 내용은 노사 간 협상을 통해 구체화하는 방안
- 법령에 추상적인 규정만을 두고 그 구체적인 업무의 내용을 노사 간 협상을 통해 결정한다해도 결국 양자 간의 의견불일치로 노동위원회가 결정하게 되는 구조임.
- 이럴 경우 노동위원회의 판단지침 및 내부지침에 준거하여 필수유지업무가 일방적으로 결정될 것임.
○ 현재로서는 어떠한 방안으로 파업 시 필수유지업무제도가 설계될지 가늠할 수 없으나 어떤 방안으로 가던 하위법령에 일정정도의 제한을 두고 이 범위 내에서 노사 간의 교섭을 통해 필수업무유지협정을 체결할 수 있게 하되 최종적으로 노동위원회의 파전에 따라 결정되는 구조임은 명확하다 할 수 있음.
※ 참고자료
- p.172-185,『2007 비정규직법-「로드맵」관계법』(노무법인 참터 외/2007)
- p.15-18, 『공익사업 실태 및 필수유지업무의 범위에 관한 연구』(노동부/2006)
- p.75-83, 『ILO 노동입법 가이드라인』(국제노동기구 엮음/한국노동연구원/2003)
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필수공익사업자 관련 개정 노동관계법의 내용 및 비판
